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As finanças públicas brasileiras entre 1981 e 1994

O período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e estruturalistas. Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os demais não davam importância ao déficit, e buscavam o combater apenas a inércia inflacionária. Quando foi feito o primeiro acordo com o FMI, tivemos a implementação de políticas econômicas de cunho ortodoxo. Essas não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que defendiam essa linha de pensamento perderam sua credibilidade.

Tivemos então a implementação de diversos planos econômicos elaborados por economistas heterodoxos os quais não tinham grande preocupação com o déficit fiscal brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II - não obtiveram sucessos duradouros na busca pela estabilização.

Com isso surgiu hipótese de que a chave estaria na combinação de elementos ortodoxos e heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexação da economia, dentre outras medias.

Nos primeiros quatro anos da década de 80 observou-se consideráveis déficits fiscais, situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma década. A partir de 1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante 4 anos consecutivos.

Diante da ineficiência da NFSP nominal em medir os resultados das contas públicas, o governo conseguiu convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a inflação anual do termômetro do déficit público. Esse indicador, mesmo operacional, só deixou de ser "contaminado pela inflação quando, a partir dos anos 90, passou a ser corrigido mensalmente. Nesse momento foram também solucionados outros problemas relativos a irregularidade de dados divulgados e defasagem das informações.

O "problema da transferência"

A partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a "rolagem da dívida externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo. Optou-se assim por uma maxidesvalorização cambial objetivando forçar saldos positivos na balança comercial e obter recursos suficientes para honrar seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o "problema da transferência" com 2 componentes principais:

  1. Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos desejados mas o produto (Y) não se elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma redução no consumo (C) ou nos gastos governamentais (G) pois Y = C + G + I + (X-M). Obviamente, os investimentos (I) é que apresentaram decrescentes;

  2. Como a dívida externa era essencialmente pública e o superávit comercial era privado, houve a necessidade de emissão de títulos públicos. Assim, o ajuste externo causou um desajuste interno pois, apesar de termos conseguido recursos via balança comercial, não optou-se pela transferência interna de recursos através de um ajuste fsical.

O diagnóstico errado

No início da "Nova República" os estruturalistas dominavam as atitudes governamentais. Segundo eles, o déficit público não era o problema mais importante a ser resolvido pois grande parcela do mesmo era originada de investimentos, o que deveria ser excluído do cálculo e, além do mais, poder-se-ia financiá-lo a qualquer momento, através da emissão de títulos públicos.

Fragilidade política e mudanças institucionais

O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo Neves) e a Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente eleito, Sarney foi quem assumiu a função mas não pôde desempenhá-la de forma satisfatória pois não contou com o apoio dos deputados e senadores pemedebistas.

O que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a eclosão de demandas populares por investimentos e gastos públicos, demandas essas que eram anteriormente sufocadas pelo regime autoritário.

Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e com a promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diversas mudanças institucionais. Do ponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns pontos positivos como a extinção da conta-movimento do Banco do Brasil, a incorporação do orçamento monetário ao OGU (Orçamento Geral da União) , a extinção das funções de fomento do Banco Central, a criação da STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporação das despesas com pagamentos de juros da dívida ao OGU, e alguns pontos negativos, como a elevação do repasse de verbas a estados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação no volume de receitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na margem de manobra do poder executivo no que tange a alocação de recursos.

Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos heterodoxos (keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987, quando passou-se a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes e gastos públicos crescentes.

A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande abertura econômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele momento, observou-se que embora a inflação provesse recursos para o governo através da "senhoriagem", essa mesma inflação depreciava o valor dos tributos e, portanto, a própria receita pública. Esse fenômeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil através de uma profunda indexação das obrigações tributárias.

Outro efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os recursos públicos eram solicitados à autoridade em um momento e liberados em um momento seguinte. Em termos reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados, traduzindo o que ficou conhecido como "efeito-Bacha".

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As finanças públicas brasileiras antes de 1980

 

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