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As finanças públicas brasileiras antes de 1980

As reformas de 1964/67:

No início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveis níveis de inflação, e um sistema que dificultava a intermediação financeira a ponto de proibir práticas de correção monetária e de taxas juros superiores a 12% ao ano. Nesse contexto, o governo foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da década, onde destacamos o Programa de Ação Econômica do Governo lançado no final de 1964. O PAEG buscava a estabilização e o desenvolvimento econômico, dentre outros diversos objetivos. As metas mais voltadas às finanças públicas relacionavam-se, principalmemente, à política de redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema bancário e creditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito externo.

Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção monetária, o sistema financeiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo, criou-se, através do PAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Esses títulos foram introduzidos inicialmente de forma compulsória, passando a serem demandandos voluntariamente em um segundo momento. O lançamento das ORTN tornou possível a obtenção de recursos adicionais para a cobertura do défict além de estimular a poupança, por ter criado a correção monetária. Eles significaram também uma nova forma de endividamento do Estado - de caráter não inflacionário - e um caminho à indexação da economia.

Em 31/12/1964 foi promulgada a lei 4595 que extinguiu a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) e criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) como órgão formulador de políticas econômicas e o Banco Central do Brasil (BACEN o BC) como o órgão executor e fiscalizador dessas políticas. Entretanto, a manutenção do Banco do Brasil (BB) como depositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais, prestador de serviços de compensação de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservas com o Banco Central, acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias. Dessa forma, o governo não tinha um perfeito controle da política monetária. Nota-se atinda que foram acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridade monetária como a de fomento agrícula, de comércio exterior, habitação, levando-o ainda a tornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional.

Na verdade, a "conta-movimento" referida no parágrafo anterior era um passivo do BB em relação ao BACEN que foi criado devido à falta de infra-estrutura da nova autoridade monetária para poder desempenhar seu papel. Vale lembrar que era para ser uma conta provisória, ou seja, que existiria apenas em um momento transitório. Acontece que essa conta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentos sem que estes constassem no orçamento do governo.

A Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títulos públicos a ser regulamentada em lei específica. Na ausência da regulamentação o governo usou de Decretos Leis até 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar número 12. Através dessa lei, regulamentou-se o endividamento via emissão de títulos, retirando o poder do Congresso Nacional de legislar sobre questões financeiras. A lei dava total poder ao CMN para administrar a dívida mobiliária sem que as operações transitassem pelo Orçamento Geral da União (OGU). Iniciou-se assim uma nova fase da política da dívida pública no Brasil. Diante do total descrédito do OGU que não mais podia impor limites e restrições à política fiscal, observou-se o surgimento de orçamentos paralelos como, por exemplo, o orçamento monetário, que eram submetidos apenas ao poder executivo.

O comportamento das contas públicas nos anos 70:

Ao longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas por uma grande multiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o orçamento das empresas estatais, o orçamento monetário e a conta da dívida. Até o final da década as receitas e despesas das empresas estatais não haviam sido agregadas em um orçamento consolidado. Na verdade, somente com a criação da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) em 1979 é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do número total de entidades estatais e fazer um orçamento geral das empresas estatais para o ano seguinte.

O orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetário e não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial, subsídios, linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que cada orçamento era aprovado por uma autoridade pública diferente e em momentos também diferentes, o que causava a total desarticulação entre as políticas econômicas implementadas pelo governo. Como se não bastasse, havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 70, funcionou de forma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida) sempre através da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dívida interna".

Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamento público sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e reordenasse o controle financeiro do governo. A dívida foi evoluindo em função de diversos fatores, inclusive, em função de si própria e do financiamento de gastos extra-orçamentário. Obviamente não se soube o quanto do crescimento da dívida foi devido a cada fator.

Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 70, foi de utilização das autoridades monetárias como bancos de fomento, no processo de desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de "crescimento com edividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevação na carga tributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente. A contra-partida era sempre a expansão monetária ou elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleo em 1979, deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e, consequentemente, nas finanças públicas.

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